关于《阳江市公园绿地管理条例(送审稿)》的起草说明

2019/8/21 9:43:00来源:阳江日报  

公园绿地是城市绿地系统的重要组成部分,承担着改善生态、美化环境、休闲游憩、健身娱乐、传承文化、保护资源、科普教育、防灾避险等多种功能。习近平总书记提出城市管理要像绣花一样精细,公园绿地是城市管理的重要组成部分,如何进一步落实习近平总书记论述的重要精神,推动公园绿地走向精细化管理是当前亟待研究的重要课题。我市近年来公园绿地建设有了长足发展,城市环境持续改善。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高,公众对公园绿地的数量、内涵、品质、功能等方面的需求不断提高,公园绿地的规划、建设、管理与服务等方面出现了一些新问题和新情况亟待通过地方立法予以解决。为了提高立法质量,市城市管理和综合执法局与中山大学、暨南大学等高等学校法学专家共同成立了立法起草小组,在深入基层和兄弟省市进行立法调研的基础上,经过多次论证,最终形成《阳江市公园绿地管理条例(送审稿)》(以下简称“《条例》”)。现就有关问题说明如下:

一、制订《条例》的必要性

(一)制订《条例》是建设美丽阳江,谱写生态文明新篇章的需要

党的十八大指出,建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。习近平总书记在党的十九大报告中首次将“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”写入党代会报告,这是对生态文明建设作出的根本性、全局性和历史性的战略部署。公园绿地是生态文明建设和美丽中国建设的重要组成部分,对改善城市生态和人居环境有着不可替代的作用。阳江市公园绿地是“美丽阳江”的重要载体,在改善城市环境质量、增强城市竞争力、提升市民绿色福利方面发挥着重要作用。《条例》的制订是践行习近平总书记生态文明建设思想,对规范我市公园绿地的规划与建设、服务与管理等方面将起到积极的促进作用,也是建设“美丽阳江”、“绿色阳江”、构建“两型社会”的重要抓手,必将加快推动阳江市地方生态文明建设的步伐。

(二)制订《条例》是提升公园绿地服务品质,满足人民群众对美好生活追求

党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。近年来阳江市公园绿地事业得到迅猛发展,除了已建成的12个市级公园外,规划公园绿地44个,较好的满足了公众对休闲建设等方面的需求。但随着我市经济社会的不断发展和人民生活水平的不断提高,公众对公园绿地的类型、布局、设计、内涵和服务品质等都有了更高诉求。《条例》的制订将全面规范公园绿地的规划、建设、保护、管理、服务等各个环节,通过立法转变公园绿地的管理理念和管理方式,既注重公园绿地建设的面积和数量,也注重公园绿地管养的层次和水平,充分展现公园绿地公共服务的内涵和品质。

(三)制定《条例》是提升公园绿地管理法治化水平,推动公园绿地事业科学发展的需要

随着我市公园绿地事业不断向前推进,在公园建设和管理过程中也出现了许多新情况和新问题。随着公园绿地事业的推进,实践中对公园绿地规划与建设、管理和服务等方面都提出了新的要求,理顺公园绿地管理体制机制,巩固公园建设管理的成果,推动公园管理更加精细化、智能化和法治化,以及规范市民公共文明行为等问题均亟待通过公园立法予以解决。制定《条例》将为公园事业的科学发展提供法律依据和法治保障,使公园绿地结构体系更加完善,功能设置更加合理,管理方式更加科学,必将推动公园事业的科学发展。

二、制定《条例》的可行性

(一)本次立法准备充分,立法思路清晰,问题导向突出

为了提升立法质量,起草小组做了大量的立法准备工作,搜集了国内外有关城市公园绿地管理的立法资料,对阳江市市区的主要公园绿地进行了实地调研,听取了阳江市城市管理部门和其他兄弟单位的立法需求,听取相关部门和行政相对人的意见和建议,对问题进行梳理、提炼,形成立法问题和立法需求清单,在进行重要问题的专题研究基础上,拟定立法的框架和内容。草案建议稿初稿完成以后,市城市管理和综合执法局又组织了多个场次的座谈会、专家论证会、立法听证会对草案建议稿进行充分论证和征求意见,对草案条文的合法性、合理性、可操作性、协调性和规范性均进行了论证和修改,几易其稿形成了草案送审稿。

(二)兄弟城市先进的立法经验为本次立法提供了可资借鉴的范本

目前上海、南宁、青岛、淮南、杭州、永州等地已经对公园管理进行专项立法,自2015年立法法赋予设区的市立法权以来,我省的广州市、湛江市已经率先制定了地方性法规,对公园的规划、建设、服务、管理等环节进行了立法探索,通过立法规范了公园规划与建设,进一步提升了公园管理水平和服务品质。本次立法在兄弟省市的先进经验基础上,结合阳江市市区公园管理的实际情况和现实需要,在借鉴兄弟省市立法文本上进一步凝练阳江市立法特色,使《条例》更加具有系统性和针对性。

三、制定《条例》的依据、思路和主要内容

《条例》起草主要以《城市绿化条例》《城市市容和环境卫生管理条例》《广东省城市绿化条例》等法律、法规为依据,参考了国家有关部委规章和规范性文件,同时借鉴了广州、佛山、湛江、南宁、淮南等地的有关立法经验,在结合我市市区公园绿地管理工作实践和立法需求的基础上起草条例草案。

《条例》制定是落实中央关于生态文明建设的重要部署,以习近平总书记提出“城市管理要像绣花一样精细”的要求为立法的基本指导思想,以构建管理精细化、设施生态化、服务人本化为导向,对公园绿地的规划、建设、管理、服务等各环节进行机制设计,全面落实公园绿地管理走向精细化的制度要求,为提升公园绿地管理水平和服务品质提供法治保障。

草案建议稿共分五章四十八条,除了总则和附则以外,主要对公园绿地的规划与建设、服务与管理以及相关的法律责任进行了较为全面系统的规定:第一章为总则,主要规定了立法的目的和依据、适用范围、政府职责、主管部门、管理机构、公众参与等基本问题。第二章为规划与建设,主要规定了专项规划编制的程序、专项规划内容和要求、公园绿地用地保障、公园绿地建设要求、环保节能要求、公园基础设施、工程竣工验收以及地下空间开发等。第三章为服务与管理,分别规定了开放服务与便民服务、安全管理、科普宣传、园容园貌管理、标识标示管理、全民健身设施管理、游乐设施管理、商业设施管理、公园绿地内的水体管理、树木管理、车辆管理、活动管理、纪念区域管理、噪声及群众性活动管理、户外广告管理、宠物管理,以及对生活无着人员的救助和在公园绿地内游人的相关禁止行为等作出了明确的规定。第四章为法律责任,主要针对本条例所设定的义务或所禁止的行为且上位法没有具体相应法律责任的设定具体的罚则。最后一章为附则规定了参照条例执行的范围以及条例生效实施的时间。

四、《条例》拟解决的主要问题与立法特色

(一)强化政府主导,明确部门责任

首先,强化政府主导,做好顶层设计是公园绿地事业不断推进的基石。公园绿地作为公共产品承担着改善生态、美化环境、休闲游憩、健身娱乐、传承文化、保护资源、科普教育、防灾避险等多种功能,应当强化政府作为提供者的责任。市区两级政府应当将公园绿地事业纳入国民经济和社会发展规划,确定公园绿地建设总量和规模,并将政府管理的公园所需要经费纳入财政预算。(第三条)

其次,明确部门职责是理顺监管体制机制的前提。本条例明确了市区两级城市管理部门在公园绿地管理中的具体职责,市城市管理部门主要承担指导和监督职责,区城市管理部门则按照管辖范围承担本辖区内公园绿地的具体监督管理职能。需要指出的是,按照阳江市公园绿地管理分工并非完全“属地管理”,江城区的部分公园绿地管理工作由市城市管理部门直接承担,考虑到市区两级管理分工的实际情况,本条特别规定了区城市管理按照管辖范围承担相应的管理工作。(第四条)

再次,《条例》明确了公园绿地管理机构的具体职责(第五条),为了解决“看得到的管不着,管得着的看不到”的问题,《条例》规定了对于城市管理部门行使的处罚权,可以根据《行政处罚法》的规定委托给公园管理机构行使,提升监管效能。(第四十六条)

(二)更新管理理念,细化管理措施

公园绿地三分建设七分管理,应当进一步强化精细化管理理念。作为公益性事业,公园绿地管理应当集中到目前群众最为关注,最迫切需要解决的问题上。首先,在规划方面,强化规划刚性。《条例》对公园绿地的专项规划的编制及其程序、编制的内容和要求等方面都作出了规定,增强了专项规划的刚性约束。(第七条、第八条)其次,在建设方面,强化用地保护。针对擅自改变公园绿地性质、违反规划进行建设、侵占公园用地等行为专门规定了用地调整方案和临时占用公园绿地及其审批程序(第九条)此外,还对公园绿地建设工程设计方案作出规定,明确要求公园的绿地面积比例应当符合公园设计规范的要求。对已建成公园的绿地面积比例未达到规定标准的,不得新建、扩建各类建(构)筑物。(第十条)再次,严控地下空间开发利用。《条例》规定了公园绿地的地下空间开发利用应当以公共停车场等公益性服务设施建设为主,并限于设置在地上建筑及出入口用地范围内。利用公园绿地的地下空间进行建设的,自然资源主管部门在审批前,应当征求城市管理主管部门的意见。(第十四条)在管理方面,《条例》从安全管理、健身设施、游乐设施、商业设施、水体管理、树木管理、交通管理等方面明确了管理标准和要求,推动管理的精细化发展。此外,《条例》还对备受社会广泛关注的公园噪声防治的问题作出了具体规定:一是划定各公园声环境功能区,并在公园绿地内部实行分区管理。市、区城市管理主管部门应当会同生态环境主管部门按照国家声环境功能区分类的规定,划定各公园绿地所属的声环境功能区,报市、区人民政府批准后向社会公布。公园绿地管理机构根据公园绿地专项规划和国家规定的声环境功能区的环境噪声限值,结合公园绿地主要功能和游人需求,在公园绿地内相应地点划定安静休息区、运动健身区、娱乐活动区、主题游赏区等区域。(第二十八条)二是根据划定的声环境功能区和,按照规定的区域、时间和音量限值开展活动(二十九条第一款)三是规定了对可能产生环境噪声污染行为的时间限制和区域限制。(二十九条第二款和第三款)

(三)践行生态文明,建设美丽阳江

党的十八大以来,通过全面深化改革,加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设,相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》,制定了40多项涉及生态文明建设的改革方案,从总体目标、基本理念、主要原则、重点任务、制度保障等方面对生态文明建设进行全面系统部署安排。具体到阳江公园绿地建设,就是要将中央和省的生态文明建设部署落到实处。《条例》明确要求在公园规划建设过程中要融入生态保护和节能环保的要求,规定公园绿地设计和建设应当考虑生态环境保护和节约能源的需要,推广应用环境保护新技术、新材料、新工艺,倡导生态节约型园林绿化。新建的公园绿地应设计雨水回收利用系统,实现雨水积存、渗透和净化,广泛应用微喷、滴灌、渗灌等先进节水技术,提高雨水资源利用,推进海绵型公园建设。(第十一条)此外,条例还针对公园绿地内的水体保护作出规定,任何单位和个人不得向公园内湖泊、水池等水体倾倒、抛洒废弃物或者排放污水、废水。公园内各类设施产生的污水、废水应当按照有关规定排入公共污水管网。公园绿地管理机构应当保护属于公园绿地内水域生态环境,保持园内水体清洁,配合相关职能部门对具有防洪排涝功能的湖泊或者景观水体进行防汛调度和污水处理。(第二十三条)

(四)提升服务水平,确立服务标准

公园绿地管理应当践行管理就是服务的理念,通过精细化的管理,提升管理服务的人本化和人性化。公园绿地具有公益属性,首先应当确保政府管理的公园绿地免费为公众开放服务。为此,《条例》规定政府管理的公园绿地应当免费向公众开放。公园绿地管理机构应当设置告示牌将开园、闭园时间在公园出入口的显著位置公示。其次,随着公园绿地管理水平的不断提升,应当鼓励有条件的公园绿地为公众提多更多的便民服务,为此《条例》规定有条件的公园绿地管理机构可以设置便民服务点,向游客提供遮阳避雨、休憩饮水等便民服务。(第十五条)再次,为了更好方便游客,《条例》规定了公园绿地各类标识标示的设置标准,要求公园绿地的各类标志标牌设置应当符合公共信息标志标准化的要求。(第十九条)


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